עמותת סיכוי-אופוק והמרכז הערבי לתכנון אלטרנטיבי סקרו לראשונה אי פעם את המספר המדויק של המבנים שאינם מוסדרים - ללא היתר בניה, בכל היישובים הערביים, ועשו סקירה מקיפה של התקדמות תהליכי התכנון והאישור של כל סוגי התוכניות בשנים האחרונות: תכניות מתאר, תכניות מפורטות ואיחוד וחלוקה. מטרת המחקר להציג תמונת מצב עדכנית של התכנון ביישובים הערביים ולבחון את התוצאות בפועל של המדיניות הממשלתית בתחום התכנון, הדיור והקרקעות, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות ממשלה רלוונטיות מהשנים האחרונות, ובראשון החלטות ממשלה 922, 959 ו-1480 לפיתוח כלכלי בחברה הערבית.
המחקר בוחן תצלומי אוויר משנת 2018 בנוסף לשימוש בנתונים ממערכות התכנון הקיימות, מתייחס לכל היישובים הערביים המוכרים בתוך מדינת ישראל, כולל היישובים הערביים בדרום, ואינו כולל ערים מעורבות ויישובים בתוך מועצות אזוריות יהודיות, ברמת הגולן ובירושלים המזרחית (ההתייחסות בדף היא למחוז צפון, חיפה והמרכז, אלא אם כן צוין שכולל גם את הנגב). בחלקו השני של המחקר, העוסק בהסדרת הבניה ללא היתר - המחקר לא כולל את הנתונים של הנגב, לרבות הכפרים הבלתי מוכרים.
הבית של 130,000 אזרחים ערבים נמצא בסכנת הריסה - ישנם כ-14,000 מבני מגורים לא מוסדרים, בכל מבנה יש בממוצע 3 יחידות דיור. למעשה, יש כמעט 29,000 מבנים ללא היתר ביישובים הערביים - 15,000 מהם בנייה קלה: סככות חקלאיות, מוסכים וכו'.
למה בעלי.ות הבתים שנמצאים בסכנת הריסה מיידית לא יכולים להוציא עבורם היתר?
כי למרות ש-87% מהמבנים שאין להם היתר באזור המרכז והצפון נמצאים בתוך תכניות מתאר מאושרות - בתוך אזורים המיועדים ומאושרים למגורים שבהם אפשר רשמית לקבל היתר - המדינה טרם השלימה את ההליכים התכנוניים ההכרחיים באותם אזורים שמאפשרים הלכה למעשה הוצאת היתרים.
ל-72% מהמבנים האלה - קרוב ל10,000 מבנים שנמצאים בתוך תכניות מתאר - אין תכנית מפורטת ואי אפשר לקבל היתר ללא תכנית כזו. רק ל-28% מהמבנים הקשיחים - מבני הבטון ללא היתר יש תכנית מפורטת או שנמצאים בתהליך הכנה של תכנית כזו. אז למה גם לאלה אין היתר? כי חסר להם השלב האחרון בתהליך התכנוני המסורבל - איחוד וחלוקה.
רוצים להבין איך התהליך התכנוני במדינה עובד? ליחצו כאן.בשש השנים האחרונות, בעקבות צוות 120 הימים ובהמשך החלטת ממשלה 922 משנת 2015 ומאבק מתמשך של הנהגת הציבור הערבי, לרבות הרשויות המקומיות, וארגוני חברה אזרחית, המדינה משקיעה יותר תקציבים לפיתרון מצוקת התכנון והדיור ביישובים הערביים. אבל הקצב איטי, ולמבנים רבים עדיין אין אופק להסדרה. מאז אישור תוכנית החומש בסוף 2015, הוסדרו רק כ-21% מהמבנים למגורים שנבנו ללא היתר באזור הצפון והמרכז (3,641). בקצב הזה דור שלם יחייה בסכנה של הריסות בתים והמצב אף ילך ויחמיר - חייבים להגביר את הקצב. ישנה הזדמנות לתיקון בתוכנית החומש החדשה, והוקצו לכך תקציבים- הכל תלוי באופן היישום.
בממוצע לוקח כמעט 8 שנים לאשר תכנית המאפשרת הוצאת היתר בנייה ביישובים הערביים. בשאר הארץ, אותו תהליך לוקח 2.5 שנים בממוצע. כלומר - להשיג היתר בנייה לוקח פי 3 זמן ביישובים הערביים!
זאת מאחר וביישובים הערביים רוב הבעלות על הקרקע הינה בעלות פרטית, לעומת בעלות מדינה ביישובים היהודים. לכן, נדרש לרוב בנוסף לתכנית מפורטת שלב נוסף הנקרא "תכנית איחוד וחלוקה", הנדרשת ברוב האדמות הפרטיות בשל ריבוי הבעלויות.
כ-280,000 תושבים ערביים חיים בנגב, מתוכם מעל 100,000 ביישובים שמעולם לא הוכרו, פותחו או הוסדרו ע"י המדינה. במחקר נבחן התכנון לנגב - ומצאנו שבשנים 2015-2021 נוספו במסגרת תוכניות מפורטות מאושרות 66,714 יחידות דיור. על פניו, מדובר במספר הגדול פי 2.5 מהיעד שנקבע. אבל הבעיה היא ביישום בשטח - מאז 2015 אושרו כל שנה 600 היתרי בנייה בלבד, בכל היישובים הערבים בנגב. מה הסיבה לפערים בין התכנון למימוש? קראו במחקר.
בניגוד לסטריאוטיפ, לא מדובר בעבריינים, אלא באזרחים שרוצים לחיות על אדמתם הפרטית, והמדינה לא מאפשרת להם לבנות כחוק. למשל, לא מדובר באנשים שבונים בית באמצע פארק או כביש ראשי - הרב המוחלט, 87% בונים בתוך תוכנית המתאר של היישוב. גם 13% שבונים מחוץ לקו המתאר - רובם בונה על אדמתו הפרטית, ממש בצמוד לגבול תוכנית המתאר המאושרת - בגלל שהשטח של היישוב אינו תואם לגידול הטבעי.
נדרשת השקעה גדולה יותר של תקציבים ומשאבים, לרבות משאבי קרקע, המלווה בהתאמה של המדיניות הממשלתית בתחום לצרכים הייחודיים והעדכניים של היישובים הערביים.
המצב אמנם מורכב אבל יש פתרונות שהמדינה יכולה ליישם שיתנו מענה למצוקה של עשרות אלפי אנשים:
מצוקת התכנון, הקרקעות, הבניה והדיור הן סוגיות שנמצאות בלב ליבו של השיח הציבורי בחברה הערבית במדינת ישראל. סוגיות אלה עיכבו את התפתחותם של היישובים הערביים, והשפיעו לרעה על היחסים שבין המדינה ורשויותיה לבין האזרחים הערבים ובין היתר גרמו להגברת תחושות הניכור ואי האמון של הציבור הערבי במערכת השלטונית. המדיניות בתחום המקרקעין והתכנון שהובילו ממשלות ישראל לדורותיהן הגבילה וממשיכה להגביל את האפשרות להתרחבות והתפתחות היישובים הערביים, והותירה אלפי משפחות ערביות תחת איום קיומי מתמשך בשל חשש מתמיד להריסת בתיהם, שנבנו ללא היתר בשל היעדר תכנון. בנוסף, המדינה משאירה את האזרחים הערבים ללא תקווה - אין שום אופק לפתרון, למי שרוצה לחיות ולהתפתח ביישובים הערבים. לאורך השנים, צומצמו שטחי השיפוט ומרחבי התכנון של היישובים הערבים, על אף הגידול המתמיד בהיקף האוכלוסייה; עד לפני כמה שנים, גם לא הוכנו ואושרו תכנית מתאר ליישובים באופן שייתן מענה לצרכי הפיתוח והבנייה בתוכם; לא הוקצתה קרקע מדינה במידה שתענה על צרכי הפיתוח והבנייה של הישובים, ומנגד לא קודמו תוכנית שיאפשרו פיתוח ושימוש לבנייה בקרקעות פרטיות; ונמשכה ביתר שאת מדיניות אכיפה והריסה של בניה ללא היתר בקרקעות פרטיות בתחומי היישובים הערביים.
באוגוסט 2015 אימצה הממשלה את המלצות צוות '120 הימים' שעסק במצוקת הדיור בישובים הערביים והציג שורה של צעדים להתמודדות עמה. בעקבות אימוץ המלצות הדו"ח הוטמעו רבות מההמלצות הכתובות בו בפרק הדיור של החלטת ממשלה 922 שהתקבלה בדצמבר 2015. אחת מהמלצות הצוות, שלא יושמה עד היום, הייתה להכשיר את הבנייה הקיימת שנבנתה ללא היתר, ולשם כך לבצע סקר שיבדוק כמה מבנים כאלה קיימים והיכן הם ממוקמים. במסגרת מחקר זה, ערכנו את הסקר.
מדיניות ארוכת שנים זו הביאה להתפתחות לא מתוכננת ולא מבוקרת של מרבית היישובים הערביים, צפיפות הולכת וגוברת, העדר תשתיות ציבוריות אשר יענו על צרכי האוכלוסייה, חוסר באפשרויות תעסוקה ופרנסה בתחומי היישובים ומחסור חמור בהיצע של פתרונות דיור עבור האוכלוסייה הצומחת.
כיום, רוב היישובים הערביים סובלים ממחסור בקרקעות ומתחומי שיפוט קטנים יחסית שאינם עונים על צרכי היישוב. מצב זה משפיע גם על היצע הדיור הנוכחי וגם על עתודות פיתוח הקרקע למגורים ולשימושים אחרים. כלומר, גם איכות החיים בתוך היישובים הערביים נפגמת קשות כתוצאה מצפיפות, מחסור בפיתוח ומלאי דירות שהולך ונגמר, במידה שלא אזל כבר. כלל שטחי השיפוט של הרשויות הערביות משתרע על כ-3.5% משטח קרקעות המדינה, והרוב הגדול של הקרקעות בתחומם (במקרים מסוימים מגיע ליותר מ-90%) הינה קרקע בבעלות פרטית של התושבים. ולמרות הגידול בשטח הבנוי (פי 16) ועלייה בצפיפות (פי 11), לאורך השנים המדינה לא פעלה להרחבה ניכרת בתחומי השיפוט ואף הפקיעה אדמות רבות.
כאשר אזרח בונה ללא היתר, הוא עובר על חוקי התכנון והבנייה - דבר הגורר אחריו כתבי אישום וקנסות ופעמים רבות מוביל לחיבור פיראטי של תשתיות חשמל ומים. אולם בחינה של הבנייה ללא היתר ביישובים הערביים מעלה כי הדבר נעשה כתוצאה מאילוץ ולא מבחירה. התושבים לא בוחרים לבנות ללא היתר מרצונם החופשי, אלא מונעים ממצוקת דיור חריפה, ולאחר אפליה תכנונית של עשרות שנים.
אדמות פרטיות שבבעלות אזרחים ערבים נמצאות במקרים רבים מחוץ לתחומי תכנית המתאר ששירטטה המדינה. אבל מרבית הבנייה ללא היתר נעשית בצמוד לדופן הבנייה הקיימת, בתוך שכונות ועל מנת לנצל את מעט הקרקע הפנויה. מצב דברים זה הוביל לשכונות שלמות שנבנו ללא היתרי בניה וללא תשתיות מתאימות, שלא במסגרת תוכניות מתאר. כך למשל באום אל-פחם מתגוררים כעשרת אלפים בני אדם בשכונה ללא היתר, רבים מהם נדרשים לשלם קנסות קבועים ומתחזקים חיבורי תשתיות פיראטיים - בלית ברירה.
גם המדינה הבינה שכדי לפתור את סוגייה הבנייה ללא היתר, יש להקצות תקציבים ייעודיים לסוגיית התכנון והבנייה. עם זאת, במסגרת תוכנית 922 המדינה התנתה את העברת התקציבים המיועדים בביצוע פעולות אכיפה כנגד אזרחים ערבים שבנו ללא היתר. המשמעות היא שמצד אחד המדינה קידמה תקציבים לתהליכי תכנון שיאפשרו לרשויות המקומיות להסדיר את הבנייה ללא היתר ומצד שני לא איפשר לרשויות לקדם את התהליכים האלה עד שהרשות הוכיחה אכיפה כנגד הבנייה - כך שהמדינה דרשה גם הסדר וגם אכיפה בו זמנית בלי להציע אלטרנטיבות לפני האכיפה. במקביל, הכנסת העבירה באפריל 2017 את תיקון 116 לחוק התכנון והבנייה הידוע בכינויו "חוק קמיניץ", אשר החמיר את הענישה על בנייה לא חוקית. על אף שהחוק הושהה בסוף 2020 למשך שנתיים, עדיין איום ההריסות לא הוסר מרוב התושבים המתגוררים בתחומי רשויות מקומיות ערביות. בנוסף, יש צורך בתכנון המותאם ספציפית לצורכי התושבים הערבים - ולשיתוף מתכננים ערבים בקבלת ההחלטות.
בתכנית החומש הממשלתית החדשה שעברה ב-2021 (תכנית 550) המדינה אמנם הפיקה לקחים, אבל עדיין לא באופן מספק. יש בתוכנית החדשה השקעה בתכנון מפורט, יותר התייחסויות לסוגיות הפיתוח והקצאה של תקציבי פיתוח ללא התניות והתייחסות ליישובים הערבים בנגב. יחד עם זאת, אין מספיק השקיעה בתכנון מתארי, חסרה התייחסות לסוגיית הקרקעות ותחומי השיפוט. כמובן שהמבחן הוא לא רק באישור ההחלטה על ידי הממשלה, אלא גם ביישומה.
על פי חוק התכנון והבניה (התשכ"ה-1965), קיימים כמה סוגים של תכניות שצריכות אישור לפני שאפשר להוציא היתר בנייה.
כדי לקדם בנייה ביישוב או עיר בישראל, יש צורך בתכנית מתאר כוללנית, הקובעת את המסגרת התכנונית של הישוב, נגדירה שימושי קרקע ו מחלקת את היישוב למתחמי תכנון. לא ניתן להוציא מכוח תוכנית זו היתרי בניה, אך גם לא ניתן להתקדם לשלב הבא בלעדיה.
כאשר יש תכנית מתאר מאושרת, יש להכין תכנית מפורטת עבור כל מתחם. תכנית זו נקראת תב"ע (תכנית בניין עיר)והיא מאפשרת לרוב להפיק היתר בניה.
אבל מכיוון שמרבית הקרקעות ביישובים הערביים הן פרטיות (בשונה משאר הארץ), יש צורך לקדם את התהליך באופן יעיל יותר ולערוך תוכנית מפורטת עם תכנית איחוד וחלוקה במקביל. במקרים רבים, דבר זה לא נעשה ולכן צריך לאשר בוועדת התכנון המקומית תכנית לאיחוד וחלוקה המאפשרת התמודדות עם מצב בו יש ריבוי בעלויות פרטיות על הקרקע, באופן שמאפשר תכנון. במצב דברים זה, התכניות המפורטות המקודמות בוועדות המחוזיות לא מותאמות למצב הקנייני בישובים, והוועדה המקומית נאלצת לשנות את התכנון בשלב האיחוד והחלוקה כדי להתאימו למצב הקנייני ולמפת הבעלויות על הקרקע. שיטה רווחת זו מייצרת כפילות בעבודה התכנונית ומאריכה באופן משמעותי את הזמן הנדרש לאישור התכניות ולהסדרת הבנייה הקיימת. כך גם עולה מדו"ח מבקר המדינה, הקובע כי "הליכי התכנון של קרקעות פרטיות נמשכים יתר על המידה, וחסרות תכניות מאושרות שניתן לבנות מכוחן יחידות דיור".
